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  • David Sanglier

Assurance chômage : de nouvelles modifications à compter du 1er juillet 2021

Le second volet de la réforme d’assurance chômage engagée à l’été 2019 s’appliquera en définitive aux fins de contrats de travail intervenant à compter du 1er juillet 2021. Ce second volet a évolué afin de tenir compte du nouveau contexte économique et social lié à la crise sanitaire, tout en conservant la philosophie générale de la réforme. Des dispositions dérogatoires sont maintenues au-delà du 1er juillet 2021, jusqu’à ce que la situation de l’emploi s’améliore.


Second volet de la réforme reporté aux fins de contrat de travail intervenant à compter du 1er juillet 2021


Le second volet de la réforme du régime d’assurance chômage issue du décret du 26 juillet 2019 devait entrer en vigueur, initialement, le 1er avril 2020.


Compte tenu du contexte lié au covid-19 et de ses conséquences sur le marché du travail, l’application de ce second volet a été plusieurs fois repoussée et est désormais fixée au 1er juillet 2021 (décret 2019-797 du 26 juillet 2019, art. 5 modifié par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 1). Il sera applicable aux salariés qui auront une fin de contrat de travail intervenant à compter de cette date, à l’exception de ceux ayant fait l’objet d’une procédure de licenciement engagée avant cette date (décret 2019-797 du 26 juillet 2019, art. 5 modifié par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 1).


Pour les travailleurs privés d’emploi dont la fin de contrat de travail intervient jusqu’au 30 juin 2021, certaines dispositions de l’ancien règlement d’assurance chômage du 14 avril 2017 demeurent applicables. Ces dispositions concernent, notamment (décret 2019-797 du 26 juillet 2019, art. 5, III modifié par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 1) :


  • les modalités de calcul de la durée d’indemnisation ;

  • la durée d’indemnisation des demandeurs d’emploi âgés d’au moins 53 ans à la date de leur fin de contrat de travail en cas de bénéfice de l’ARE ou de l’ARE formation ; ;

  • les modalités de calcul du salaire de référence et du salaire journalier de référence ;

  • à la détermination des différés d’indemnisation.


Maintien de dérogations en l’absence d’amélioration significative de la situation de l’emploi


Le décret du 30 mars 2021 introduit ou prolonge certains mécanismes transitoires liés à la crise sanitaire. Ainsi, afin de tenir compte des conséquences de la crise sur la situation de l’emploi, l’entrée en vigueur effective de certaines dispositions est différée concernant :


  • d’une part, à la durée d’affiliation minimale requise pour l’ouverture et le rechargement du droit à l’allocation de chômage ;

  • d’autre part, à la dégressivité des allocations pour certains allocataires.


Ces dispositions dérogatoires transitoires seront maintenues jusqu’à ce que deux conditions cumulatives, permettant de caractériser une amélioration significative de la situation de l’emploi, soient remplies et constatée (décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 4, 2° et 3°) :


  • d’une part, le nombre cumulé de déclarations préalables à l’embauche (DPAE) pour des contrats de plus d’un mois hors intérim, accomplies par les employeurs sur une période de quatre mois consécutifs, est supérieur à 2 700 000, tel qu’évalué mensuellement par l’ACOSS ;

  • d’autre part, le nombre total de demandeurs d’emploi en catégorie A (personne sans emploi, tenue d’accomplir des actes positifs de recherche d’emploi, à la recherche d’un emploi quel que soit le type de contrat) a diminué d’au moins 130 000 sur une période de six mois consécutifs.


Durée minimale de 4 mois d’affiliation temporairement maintenue


Pour rappel, depuis le 1er novembre 2019, la durée minimale d’affiliation requise pour l’ouverture des droits aux allocations de chômage est de 6 mois (soit 130 jours ou 910 heures travaillés) au cours des 24 mois précédant la fin du contrat de travail pour les moins de 53 ans. Pour le rechargement des droits, cette durée est également de 6 mois.


Toutefois, dans le cadre de la crise sanitaire, pour les ruptures de contrat de travail intervenues depuis le 1er août 2020, la durée minimale d’affiliation requise pour l’ouverture des droits repasse à 4 mois (soit 88 jours ou 610 heures travaillés), mais toujours sur les 24 mois précédant la fin du contrat de travail (décret 2020-425 du 14 avril 2020, art. 7-1 modifié par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 4). Pour le rechargement des droits à allocations, la durée minimale d’affiliation requise est fixée également à 4 mois. En cohérence avec ces modifications, la durée minimale d’indemnisation est ramenée à 4 mois, au lieu de 6 mois.


L’entrée en vigueur de la condition d’affiliation minimale de 130 jours travaillés ou 910 heures travaillées (soit 6 mois) est différée au retour à une amélioration significative de la situation de l’emploi (voir plus haut pour les critères). Lorsque cette condition sera remplie, un arrêté fixera une date d’entrée en vigueur, au plus tôt le 1er octobre 2021 (décret 2020-425 du 14 avril 2020, art. 7-1 modifié par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 4, 2°).


De nouvelles modalités de calcul de l’allocation d’assurance chômage


Une nouvelle règle de calcul du salaire journalier de référence (SJR) servant de base à la détermination du montant d’allocation est introduite dans ce second volet de la réforme.


Cette régle rétablit, pour l’essentiel, en les régularisant, les dispositions relatives au calcul du SJR annulées par le Conseil d’État dans sa décision du 25 novembre 2020 pour méconnaissance du principe d’égalité (voir notre actualité du 26 novembre 2020).


Les allocations de chômage seront désormais calculées sur le revenu mensuel moyen du travail. Le salaire de référence sera basé sur l’ensemble des jours calendaires compris entre le 1er et le dernier jour travaillé par l’intéressé au cours d’une période de référence de 24 mois, c’est-à-dire aussi bien les périodes couvertes par un contrat de travail, que les périodes d’inactivité, et non sur les seuls jours travaillés comme actuellement. Certaines périodes inhabituelles comme les arrêts maladie, les congés de maternité ou l’activité partielle seront, toutefois, neutralisées (décret 2019-797 du 26 juillet 2019, art. 11 et 12 modifiés par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 2).


La durée d’indemnisation sera égale à ce nombre de jours calendaires dans la période de référence d’affiliation, déduction faite des périodes de suspension d’un contrat de travail, telles que les arrêts maladie, congé de maternité, période de formation et CPF de transition (décret 2019-797 du 26 juillet 2019, art. 9 modifié par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 2).


Toutefois, afin de limiter l’impact de la rupture d’égalité pointée par le Conseil d’État, un mécanisme de plafonnement des jours non travaillés a été introduit. Les périodes d’inactivité prises en compte dans le calcul du nombre de jours calendaires seront plafonnées afin d’éviter une baisse trop importante du montant de l’allocation, pour les salariés qui ont une succession de périodes d’emploi morcelées. Ce plafond sera égal à 75 % du nombre de jours travaillés, converti sur une base calendaire par l’application du coefficient de 1,4 (lequel correspond au quotient de 7 jours sur 5) (décret 2019-797 du 26 juillet 2019, art. 9 § 1; 2° modifié par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 2).


Le montant du SJR sera déterminé en divisant le salaire de référence par la durée d’indemnisation (décret 2019-797 du 26 juillet 2019, art. 13 modifié par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 2).


Ces nouvelles règles s’appliqueront aux salariés dont la fin de contrat de travail interviendra à compter du 1er juillet 2021 (décret 2019-797 du 26 juillet 2019, art. 5, III modifié par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 1).


Adaptation de la dégressivité des allocations


Le règlement d’assurance chômage prévoit un système de dégressivité de l’allocation pour les salariés touchant en moyenne au moins 4 500 € bruts par mois, applicable pour les fins de contrat intervenues depuis le 1er novembre 2019. À compter du 183e jour d’indemnisation (soit au bout de 6 mois d’indemnisation), l’allocation de ces salariés devait être affectée d’un coefficient de dégressivité de 0,7.


Cette mesure, qui réduit l’allocation de 30 %, est suspendue pendant la durée de la crise sanitaire. La durée de la suspension du délai de 182 jours, à l’issue duquel l’allocation devient dégressive, correspond au nombre de jours pendant lesquels l’allocataire a été indemnisé au cours de la période comprise entre le 1er mars 2020 et le 30 juin 2021 (décret 2020-425 du 14 avril 2020, art. 7, I modifié par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 4, 1° ; circ. Unédic 2021-01 du 8 janvier 2021, § 2).


Ainsi, pour les allocataires qui étaient en cours d’indemnisation au 1er mars 2020, la durée de suspension du décompte des 182 jours est de 487 jours calendaires. L’allocation ne peut donc être dégressive entre le 1er mars 2020 et le 30 juin 2021. Pour les allocataires dont le droit est ouvert depuis le 1er mars 2020, le décompte est suspendu jusqu’au 30 juin 2021 (décret 2020-425 du 14 avril 2020, art. 7, III modifié par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 4, 1°).

À compter du 1er juillet 2021, par dérogation, la dégressivité de l’allocation s’appliquera après 8 mois d’indemnisation (244 jours), pour les allocataires ayant un droit à allocation en cours à cette date. Cette durée d’indemnisation avant dégressivité sera ramenée à 6 mois (182 jours) comme initialement prévu, quand les indicateurs de retour à une amélioration significative de la situation de l’emploi seront atteints (voir plus haut pour les critères). Lorsque cette condition sera remplie, un arrêté fixera une date d’entrée en vigueur, au plus tôt le 1er octobre 2021 (décret 2020-425 du 14 avril 2020, art. 7-2 créé par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 4, 3°).


Intégration du congé de proche aidant


Les récentes évolutions réglementaires relatives au congé de proche aidant et à la création de l’allocation journalière du proche aidant (AJPA), applicables depuis le 1er octobre 2020, (c. séc. soc. art. L. 168-8 ; loi 2019-1446 du 24 décembre 2019, JO du 27, art. 68, II, 3° et V ; décret 2020-1208 du 1er octobre 2020, art.1, JO du 2), ont été intégrées dans le règlement d’assurance chômage.


Le versement de l’allocation d’aide au retour à l’emploi est interrompu pendant les périodes de perception de l’AJPA (décret 2019-797 du 26 juillet 2019, art. 25 § 1 modifié par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 2).


La durée du congé est retenue pour prolonger le délai de forclusion des allocations d’assurance chômage, qui est normalement de 12 mois (décret 2019-797 du 26 juillet 2019, art. 7 § 2 modifié par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 2). Pour mémoire, le délai de forclusion est le délai pendant lequel, après la fin du contrat de travail, il est possible de s’inscrire à Pôle Emploi et faire valoir ses droits à un revenu de remplacement.


Les périodes de congé de proche aidant ou de versement de l’AJPA sont en outre prises en compte pour la recherche d’appartenance de 12 années dans le cadre du dispositif de maintien des droits à indemnisation jusqu’à l’âge de la retraite à taux plein, pour les demandeurs d’emploi de 62 ans et plus (décret 2019-797 du 26 juillet 2019, art. 9 § 3 modifié par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 2).


Modification du différé d’indemnisation « congés payés »


Autre modification, celle concernant le différé d’indemnisation appliqué à la fin du contrat de travail et relatif aux indemnités compensatrices de congés payés perçues.


Actuellement, seule l’indemnité compensatrice de congés payés versée par le dernier employeur est prise en compte pour déterminer le nombre de jours correspondant au différé d’indemnisation « congés payés ».


Pour les fins de contrats intervenant à compter du 1er juillet 2021, seront prises en compte toutes les indemnités compensatrices de congés payés perçues lors des différentes fins de contrats situées dans les 182 jours calendaires (6 mois) précédant la dernière fin de contrat.

Ce différé correspondra au nombre de jours qui résulte du quotient du moment total de ces indemnités compensatrices par le SJR (voir ci-avant). Ce différé sera limité à 30 jours calendaires (décret 2019-797 du 26 juillet 2019, art. 21 § 2 et 23 modifiés par décret 2021-346 du 30 mars 2021, art. 2).


Année blanche pour les intermittents du spectacle prolongée jusqu’au 31 décembre 2021

Une « année blanche » avait été annoncée le 6 mai 2020 par Emmanuel Macron concernant les intermittents du spectacle impactés par les conséquences de la crise sanitaire sur la vie culturelle (allocataires relevant des annexes VIII et X au règlement d’assurance chômage).


La prolongation des droits d’indemnisation jusqu’au 31 août 2021 a été actée par un arrêté (arrêté du 22 juillet 2020, texte n° 27, JO du 26 ; circ. Unédic 2021-04 du 22 février 2021). Cette prolongation concernait les intermittents arrivant en fin de droits entre le 1er mars 2020 et le 31 août 2021.


Cette année blanche est prolongée de quatre mois, jusqu’au 31 décembre 2021, pour maintenir le niveau d’indemnisation des intermittents le temps que l’ensemble des activités ait retrouvé un niveau normal (communiqué de presse des ministères du Travail et de la Culture suite au conseil national des professions du spectacle du 11 mai 2021).


Mesures de soutien aux intermittents du spectacle


Au vu de leur situation au 1er janvier 2022, les intermittents pourront bénéficier de trois filets de sécurité, à partir de cette date :


  • une extension de la période d’affiliation au-delà de 12 mois, dans la limite de leur dernière ouverture de droits, pour pouvoir justifier du nombre d’heures permettant de bénéficier du régime de l’intermittence ;

  • une clause de rattrapage dont les conditions d’éligibilité seront temporairement supprimées ;

  • des modalités aménagées de l’allocation de professionnalisation et de solidarité (APS) (avec une possibilité pour les intermittents ayant bénéficié de la clause de rattrapage, mais qui n’ont pas réussi à accumuler les heures nécessaires à leur réadmission, de voir leur droit à l’APS étudié dans les mêmes conditions que s’ils n’avaient pas été éligibles à la clause de rattrapage).


Par ailleurs, pour les jeunes de moins de 30 ans ayant des difficultés à s’ouvrir des droits à l’allocation de chômage au titre des annexes VIII et X au règlement d’assurance chômage (507 heures), un soutien exceptionnel sera mis en place pendant 6 mois à compter de septembre 2021, en abaissant temporairement l’accès à l’intermittence à 338 heures.


Une aide au paiement des cotisations à travers le Guichet Unique du Spectacle Occasionnel (GUSO), un renforcement des aides du GIP café-culture ainsi qu’un renforcement de l’aide aux petites salles et des aides aux entreprises pour rémunérer les temps de répétition des artistes sont également prévus (communiqué de presse des ministères du Travail et de la Culture suite au conseil national des professions du spectacle du 11 mai 2021).


Mesures « covid » temporaires


À titre exceptionnel, la durée de versement de l'allocation de chômage est prolongée pour les demandeurs d’emploi qui ont épuisé leur droit, depuis le 30 octobre 2020. L'allocation peut être versée jusqu'au dernier jour du mois civil au cours duquel intervient la fin de l'état d'urgence sanitaire (soit le 1er juin 2021 ; le terme de la prolongation du versement des allocations est donc possible jusqu’au 30 juin 2021, dernier jour du mois civil au cours duquel l’état d’urgence sanitaire cesse).Toutefois, le gouvernement a la possibilité, par arrêté, d'interrompre cette mesure de prolongation en cas d'amélioration de la situation sanitaire (ord. 2020-1442 du 25 novembre 2020, art. 1 bis, JO du 26 ; ord. 2021-135 du 10 février 2021, art. 1, JO du 11 ; loi 2021-160 du 15 février 2021, art. 2, JO du 16 ; décret 2020-425 du 14 avril 2020, art. 3 et 6 modifié ; circ. Unédic 2021-01 du 8 janvier 2021, § 3.1).


Le délai de forclusion, délai au cours duquel le demandeur d’emploi doit s’inscrire auprès de Pôle Emploi (voir ci-avant) est allongé des jours non couverts par un contrat de travail compris entre le 30 octobre 2020 et le 31 mai 2021. Ainsi, le demandeur d’emploi devra procéder à son inscription dans un délai allongé du nombre de jours d’inactivité,à compter de la fin de contrat de travail retenue pour l’ouverture de droits (décret 2020-425 du 14 avril 2020, art. 7, II modifié par décret 2020-1716 du 28 décembre 2020, art. 3 ; circ. Unédic 2021-01 du 8 janvier 2021, § 3.2 ; arrêté du 12 janvier 2021, JO du 13 modifié par arrêté du 7 mai 2021, JO du 12).


La période de référence au cours de laquelle est recherchée la durée minimale d’affiliation requise pour l’ouverture de droit à l’allocation de chômage (dite « période de référence affiliation ») est allongée à hauteur de la durée de la période de crise sanitaire (décret 2020-425 du 14 avril 2020, art. 5 modifié par décret 2020-1716 du 28 décembre 2020, art. 3 ; circ. Unédic 2021-01 du 8 janvier 2021, § 3.2). L’objectif de cette mesure est que la restriction des déplacements et des activités décidées dans le cadre de la lutte contre la propagation du covid-19 n’ait pas de conséquences négatives sur la capacité des salariés privés d’emploi à atteindre la durée d’affiliation minimale requise pour l’ouverture du droit à indemnisation. Cette période est prolongée du nombre de jours compris entre le 30 octobre 2020 et le 31 mai 2021 (arrêté du 12 janvier 2021, JO du 13 modifié par arrêté du 7 mai 2021, JO du 12). Ainsi, pour un demandeur d’emploi de moins de 53 ans relevant du régime général (hors annexes au règlement), l’affiliation n'est donc pas recherchée, comme habituellement, sur les 24 mois qui précèdent la fin du dernier contrat de travail, mais sur une période de 34 mois pour les salariés de moins de 53 ans et jusqu’à 46 mois pour les salariés de 53 ans et plus. Cet allongement de la « période de référence affiliation » à hauteur de la durée de la période de crise sanitaire concerne aussi bien l’ouverture que le rechargement du droit.


Afin de préserver la situation des salariés qui auraient démissionné avant le début du confinement lié au covid-19, en vue d’une mobilité professionnelle qui n’a en définitive pas pu se réaliser, deux nouveaux cas de démissions légitimes ouvrant droit au bénéfice de l’allocation de chômage ont été introduits (décret 2020-425 du 14 avril 2020, art. 9, JO du 15, modifié par décret 2020-1716 du 28 décembre 2020, art. 3 ; JO du 13 modifié par arrêté du 15 févier 2021, JO du 16). Ainsi, sont considérés comme involontairement privés d’emploi, les salariés dont la cessation du contrat de travail résulte de la rupture volontaire d’un contrat de travail en vue de reprendre une activité salariée à durée indéterminée ou une activité à durée déterminée d’une durée initiale d’au moins 3 mois ou 455 heures, dès lors que cette reprise d’activité (circ. Unédic 2021-01 du 8 janvier 2021, § 3.2) :


  • s’est concrétisée par une embauche effective à laquelle l'employeur met fin avant l'expiration d'un délai de 65 jours travaillés (correspondant à 91 jours calendaires, soit 3 mois) ;

  • ou au contraire, ne s’est pas concrétisée par une embauche effective. Dans ce cas, il appartient au salarié de justifier qu’il était titulaire d’une promesse d’embauche ou d’un contrat de travail. A défaut de pouvoir produire ces documents, l’intéressé peut produire une déclaration de l'employeur attestant qu'il a renoncé à cette embauche ou l'a reportée.


La condition de 3 années d’affiliation au régime d'assurance chômage n’est pas exigée, dans ces situations. Sont concernés les salariés dont la démission est intervenue entre le 1er juin 2020 et le 29 octobre 2020, pour reprendre un nouvel emploi en CDI ou une activité à durée déterminée (CDD et contrat de mission) d’au moins 3 mois ou 455 heures. Ces deux nouveaux cas de démission légitime sont applicables pour toute décision de prise en charge intervenant à compter du 30 décembre .2020 et jusqu'au 31 mai 2021 (arrêté du 12 janvier 2021, JO du 13 modifié par arrêté du 7 mai 2021, JO du 12 ; circ. Unédic 2021-01 du 8 janvier 2021, § 3.2).


À titre dérogatoire, et jusqu’au 31 décembre 2021, le cumul de l’allocation de chômage est possible avec les revenus tirés des tâches d’intérêt général (c. trav. L. 5425-9 et R. 5425-19) réalisées dans le cadre de la gestion de la crise sanitaire et de la lutte contre l’épidémie de covid-19, quelle que soit l’intensité horaire de ces activités (au lieu de la limite de 50 heures par mois en cas de rémunération ou de la limite de 80 heures par mois, en l’absence de rémunération) (décret 2020-425 du 14 avril 2020, art. 9-1 ; décret 2020-1716 du 28 décembre 2020, art. 3 ; circ. Unédic 2021-01 du 8 janvier 2021, § 3.2). La liste des tâches d'intérêt général réalisées dans le cadre de la lutte contre l'épidémie de covid-19 a été établie par arrêté du ministre chargé de l'emploi (arrêté du 16 mars 2021, JO du 18).


décret 2021-346 du 30 mars 2021, JO du 31 ; communiqué de presse des ministères du Travail et de la culture suite au conseil national des professions du spectacle du 11 mai 2021 ; arrêté du 7 mai 2021, JO du 12.

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